Turystyka i inwestycje w pasie nadmorskim. Czy polskie plaże są zagrożone?

Bez doprecyzowania zasad współpracy administracji morskiej z organami samorządu, a także ujednolicenia i egzekwowania przepisów porządkowych na polskim wybrzeżu, dewastacja klifów i wydm będzie się pogłębiać - alarmuje Najwyższa Izba Kontroli.

• Turystyka jest obecnie jedną z najszybciej rozwijających się gałęzi gospodarki na wybrzeżu. Coraz więcej inwestycji powstaje przy samych plażach, na krawędziach klifów czy wałach wydm.
• Gminy prześcigają się w pomysłach zagospodarowania tych terenów. Rozległe zejścia na plażę i tarasy widokowe, utwardzone ścieżki rowerowe na koronie wydmy czy klifu to tylko niektóre przykłady nowych inwestycji.
• Niestety rozwój turystyki często nie uwzględnia ochrony nadmorskiej przyrody, przez co nieuchronnie prowadzi do jej dewastacji - stwierdza Najwyższa Izba Kontroli. 

Nieodpowiedzialne inwestowanie bez badań geotechnicznych na koronach klifów niesie ze sobą ryzyko katastrof budowlanych, co może stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi - alarmuje NIK.

Zgadzają się na inwestycje szkodliwe dla przyrody

Instytucją, która powinna podejmować działania na rzecz ograniczenia negatywnych zjawisk są urzędy morskie. Ich dyrektorzy mają bowiem szerokie kompetencje związane z gospodarowaniem polskim wybrzeżem: podejmują decyzje w zakresie gospodarowania pasem technicznym, a także - wraz z samorządami terytorialnymi - współdecydują w sprawach związanych z gospodarowaniem pasem ochronnym.

W praktyce jest jednak tak, że gminy planują szereg nowych inwestycji i wywierają naciski na urzędy morskie, aby te pozytywnie opiniowały pozwolenia na budowę udzielane przez stosowne organy (np. przez wojewodę). W konsekwencji w pasie technicznym oraz w pasie ochronnym coraz częściej powstają - za zgodą urzędów morskich - nowe, duże, stałe obiekty turystyczne. Inwestycje są często realizowane nawet 2-5 m od brzegu klifu lub na koronach wydm, co nieuchronnie narusza stabilność naturalnie ukształtowanego brzegu. Jednocześnie niebotyczne kwoty przeznacza się na wznoszenie budowli hydrotechnicznych mających na celu ochronę tych brzegów.

Jak podaje NIK, Polska wydaje rocznie blisko 40 mln zł w ramach krajowego programu ochrony brzegów na ochronę polskiego wybrzeża. Ponadto w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko (POIiŚ) pozyskiwane są środki unijne na ten cel, które idą w dziesiątki i setki milionów złotych. Dofinansowanie z programów unijnych nie będzie zawsze tak duże - zaznacza NIK - a nieodpowiedzialne gospodarowanie w pasie technicznym sprawi, że z roku na rok będą rosły środki z budżetu państwa przeznaczone na zapewnienie bezpieczeństwa ludzi i mienia na tych terenach.

Turyści i nadmorski handel bez kontroli

Jak wynika z kontroli NIK, we wszystkich Urzędach Morskich wprowadzono przepisy porządkowe na obszarze pasa technicznego zarządzanego przez te urzędy. Pracownicy UM w Szczecinie i w Gdyni skutecznie patrolowali podlegające im tereny, zapewniając bezpieczeństwo ludzi, a także ochronę środowiska od strony lądowej. 

Organizacja patrolowania pasa technicznego była nieskuteczna w przypadku UM w Słupsku. Dyrektor tamtejszego urzędu nie zapewniał np. właściwej ochrony wydm, w szczególności plaży zachodniej w Ustce. Okazało się, że odcinek 171 km wybrzeża był patrolowany tylko przez ok. 28 pracowników słupskiego urzędu, i to wyłącznie w godzinach pracy urzędu (7-15). Dodatkowo w okresie letnim prowadzone były tzw. dyżury letnie w co drugą sobotę (godz. 10-18).

Oznacza to, że w dwie pozostałe soboty miesiąca oraz we wszystkie niedziele i święta w miesiącach letnich - czyli w dni, kiedy plaża była najbardziej oblegana przez turystów - ten odcinek wybrzeża nie był patrolowany wcale. Przeprowadzone przez kontrolerów NIK oględziny potwierdzają, że na plaży w Ustce turyści masowo chodzili po wydmach, rozbijali na nich obozowiska, palili tytoń, śmiecili. 

Według danych z lipca 2018 r., w takich wypadkach pracownicy UM w Słupsku nie wystawiali żadnych mandatów. Ich działania sprowadzały się do wydawania pouczeń i ustawiania tablic ostrzegawczo-informacyjnych o zakazie chodzenia po wydmach. 

Poza tym w pasie technicznym na terenie administrowanym przez UM w Słupsku ustawiono - bez zgody dyrektora urzędu - 3 obiekty budowlane: dwie budki handlowe na plaży w Mielnie i jedną przyczepę gastronomiczną na plaży w Łebie. Stwierdzono też 5 przypadków (3 w Łebie i 2 w Mielnie) zwiększenia zajmowanego obszaru pod działalność gospodarczą na plaży, w porównaniu do obszaru określonego w zgodzie wydanej przez dyrektora UM w Słupsku. 

Dyrektor UM w Słupsku nie uregulował też kwestii prywatnych przejść, łączących plażę z nieruchomościami prywatnymi. Zgodnie ze stanowiskiem ministra, wszystkie zejścia na plażę powinny mieć charakter publiczny. W miejscowości Gąski zlokalizowano 10 przejść zapewniających dojście do plaży, które nie były ogólnie dostępne dla wszystkich użytkowników plaży i kończyły się przy zamkniętych, ogrodzonych działkach prywatnych z napisami o treści np. „zakaz przejścia”, „teren prywatny”. Przy wchodzeniu na przejścia od strony plaży nie było żadnych informacji o ich prywatnym charakterze. Sześć z 18 skontrolowanych przejść od strony plaży kończyło się schodami, które zgodnie z ustawą Prawo budowlane z 1994 r. są budowlami.

Zgodnie z art. 62 prawa budowlanego wybudowanie takich schodów w pasie technicznym wymaga wydania przez wojewodę pozwolenia na budowę, a także prowadzenia książki obiektu budowlanego i dokonywania okresowych kontroli stanu technicznego.

Jak ustaliła NIK, w okresie od 2014 r. do 2018 r. wojewoda zachodniopomorski nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę dla schodów w miejscowości Gąski w gminie Mielno. Część z tych budowli była w złym stanie technicznym, jednak - jak wykazała kontrola NIK - nie powiadomiono o tym odpowiednich organów (w tym przede wszystkim nadzoru budowlanego). 

Zbadano 5 decyzji dyrektora UM w Słupsku wydanych w okresie 2014-2018 (I połowa), wyrażających zgodę na wybudowanie zejść na plażę dla prywatnych inwestorów. Dyrektor UM w Słupsku pozytywnie opiniował pozwolenia na budowę w pasie ochronnym, nie mając pewności, czy nie wpłyną one negatywnie na bezpieczeństwo i stabilność tego obszaru. Tak było np. w przypadku planowanej inwestycji polegającej na wzniesieniu budynku mieszkalnego z garażem podziemnym w Ustroniu Morskim, ok. 5-6 m od krawędzi klifu.

Inny przykład dotyczył budynku hotelowo-usługowego z zapleczem -  SPA & Wellness w Ustroniu Morskim, ok. 7-10 m od krawędzi klifu. 

Dyrektor UM w Słupsku oddawał w dzierżawę - w celu prowadzenia działalności komercyjnej - nieruchomości Skarbu Państwa położone w pasie nadbrzeżnym. Były to nieruchomości, które UM przyjął w tzw. trwały zarząd i powinien je wykorzystywać w celu wykonywania zadań ustawowych i działalności statutowej związanych z ochroną wybrzeża.

Potrzeba precyzyjnych przepisów

Jak wskazuje NIK, do zakończenia kontroli minister gospodarki morskiej i żeglugi śródlądowej nie opracował zasad współpracy organów administracji morskiej z samorządami gmin i województw. Brak określonych zasad współpracy znacznie utrudniał dyrektorom urzędów morskich skuteczne  wykonywanie ich ustawowych zadań w zakresie prawidłowego administrowania obszarem pasa technicznego.

Nadzór ministra ograniczał się do rozpatrywania odwołań, skarg, wniosków i zażaleń na postanowienia DUM. Nie analizował też, jak te decyzje przełożą się w przyszłości na nakłady z budżetu państwa, które trzeba będzie ponieść na zabezpieczenie brzegu w miejscach realizacji inwestycji tak, by chronić ludzi i ich mienie. Poza tym minister nie umiał skutecznie nadzorować prawidłowości wyznaczania granic pasa technicznego przez dyrektorów. 

We wnioskach z kontroli NIK zwrócił się do ministra o określenie granicznych warunków dopuszczalnego inwestowania w obszarach położonych na koronach klifów, podjęcie działań mających na celu uregulowanie współpracy terenowych organów administracji morskiej z organami samorządów gmin i województw nadmorskich w zakresie zarządzania lądowo-morską strefą przybrzeżną oraz sprawowanie przez ministra skutecznego nadzoru nad jednolitym interpretowaniem przez dyrektorów UM przepisów ustawowych dotyczących pasa technicznego.

Zdaniem NIK konieczne jest też ujednolicenie i systemowe uregulowanie na całym wybrzeżu zasad wdrażania i egzekwowania przepisów porządkowych.